2015年10月22日市四届人大常委会第二十九次会议审议通过

根据市人大常委会2015年监督工作计划，10月12日至14日，市人大常委会执法检查组在常委会主任余仪、副主任蔡学勤的带领下，对《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）在我市的贯彻实施情况进行了检查。检查组检查前认真组织学法，旁听案件庭审，先后赴前锋区、武胜县开展调研，到市政府法制办、市住房城乡建设局、市人力资源和社会保障局、市人民检察院、市中级人民法院实地察看、查阅资料、召开座谈会，并听取了市人民政府、市中级人民法院贯彻实施行政诉讼法情况报告。

一、法律实施成效

（一）学法知法逐渐普及。市政府高度重视修正后的行政诉讼法学习宣传，制发推进依法行政工作文件，要求各区市县、市级部门把学习宣传行政诉讼法作为重要工作内容，并分别与各区市县政府、市级各部门签订目标责任书。市县两级政府将行政诉讼法作为政府常务会会前学法的重要内容之一，邀请法律专家进行专题讲座，加深对法律的理解和掌握，增强领导干部的法治思维和法治能力。市级各部门通过执法考试、职工会、专题会议等多种方式，对行政诉讼法进行了认真学习，确保法律各项规定入脑入心。市中级人民法院、市人民检察院采取多种方式，努力提高法官、检察官的法律知识，为行政诉讼法的准确、平稳实施奠定了坚实基础。“一府两院”通过“法律七进”、“12.4”法制宣传日、印发宣传资料、接受咨询、公开审判、开展法制讲座、与媒体联合进行案件报道等多种方式开展行政诉讼法的宣传，公民、法人和其他组织对法律的知晓率普遍提高，运用法律维护合法权益的意识不断增强。

（二）诉权保障明显加强。人民法院树立以人为本的司法理念，不断强化依法受案意识，对属于行政诉讼法和司法解释规定受案范围的，依法受理；对法律规定不明确的，从有利保护当事人诉权出发，以先受理为原则。从今年5月1日起，全面落实行政案件立案登记制，对符合法律规定的案件全部实行登记立案，对立与不立在起诉之日起七日内无法确定的，先立案受理，进一步降低了立案门坎。2012年至2015年9月，全市法院共受理行政诉讼案件1207件，审结1090件，结案率90.3%；审查非诉行政执行案件1236件，结案率95%，案件受理数与审结率呈现出增长与提高，公民、法人和其他组织的诉权得到有效保障。

（三）行政审判质效提高。人民法院围绕公平正义目标，坚持改革创新，规范司法行为，不断提高审判质量和水平。一是坚决纠正违法行政行为。坚持“法无授权不可为”，加大司法审查监督力度，督促行政机关依照法定的责任、权限、程序，公正规范执法，2012年以来已生效案件中，行政机关败诉59件、赔偿补偿7.8万元；坚持“法定职责必须为”，坚决纠正行政不作为、慢作为、乱作为，一审审结起诉行政机关不履行职责、迟延履职、不当履职案件239件，依法判决行政机关履行法定职责案件11件。二是加大行政争议实质性化解力度。人民法院注重法律效果和社会效果相统一，建立和完善行政诉讼协调机制，加强诉前疏导工作，妥善解决林权纠纷、房屋拆迁、土地征收、城市管理、劳动保障等关系人民群众切身利益的行政案件，既保护相对人的合法权益，又实现行政审判工作社会效益的最大化。三是深入推进司法公开。严格执行司法公开各项制度规定，依托三大公开平台，及时全面规范公开行政案件审判流程、裁判文书和执行信息，广泛接受人大代表、政协委员、执法单位和社会公众的监督，促进行政审判质效不断提高。2014年与2012年相比，全市法院行政案件改判、发回重审率降低3.8个百分点。

（四）改革试点成效显著。作为全省首批行政案件相对集中管辖试点市，我市积极按照上级安排部署，大胆改革，勇于创新，行政案件集中管辖被依法治省领导小组确定为依法治省的亮点工作，新华社、《四川日报》等多家媒体进行了专题采访报道，引起社会广泛关注。一是探索开展行政案件相对集中管辖试点工作。将除市中院管辖案件外的一审行政诉讼案件，集中到前锋区法院、武胜县法院管辖，实行司法管辖区域与行政管理区域的适当分离，有效避免地方行政干预，提高了审判的公正性。二是加大提级管辖、指定和交叉管辖力度。市中院对基层法院不便受理的案件，提级管辖，或者裁定由其他基层法院管辖，加大异地管辖力度。2012年以来，市中院提级管辖行政案件1件，指定交叉管辖案件28件；对基层法院错误裁定不予受理和驳回起诉的，裁定其立案受理或继续审理案件2件。三是监督机制不断健全。检察机关切实加强法律监督，明确规定检察监督的具体制度和程序，牢牢把握立案、审查、结案三个重要环节，由过去单一的抗诉监督转变为抗诉、督促起诉、检察建议、提起公益诉讼等多元化监督方式并举，促进了行政诉讼法的有效贯彻实施。

（五）环境条件不断改善。人民法院以学习研究法律为突破口，准确把握行政诉讼法的立法精神，通过以案说法、经验交流、外派培训等多种方式，着力提高法律水平和判案能力。市、县政府建立法律顾问制度，公开选聘执业律师，为政府提供重大决策参考和法律服务，并代理政府行政诉讼案件。行政执法职能较强的市级部门成立法制工作机构，配备专兼职工作人员，促进了依法行政能力的不断提升。出台《广安市行政机关首长出庭应诉工作办法》，督促行政机关改变不应诉、消极应诉状况，不断提高答辩、举证能力，“告官不见官”的情形得到改善。不断规范非诉行政案件执行工作，对国有土地上房屋补偿、集体土地征收等案件实施“裁执分离”，充分发挥司法专业优势和政府资源优势，提升了司法公信力。

（六）依法行政不断规范。修正后行政诉讼法的施行，倒逼行政机关依法行政、规范执法，由过去的维稳思维、信访手段转为运用法治思维、法律手段去解决行政争议。一是规范行政决策。市政府先后制定重大行政决策程序规定、规范性文件制定审查办法等，做到深入调研、科学论证、慎重决策，行政决策水平有效提升。二是强化行政复议工作。成立市政府行政复议委员会及其办公室，创新复议工作方式，建立健全复议和解、调解、听证制度，拓宽复议渠道，提高复议质量与效果，有效化解行政争议。三是强化行政执法层级监督。开展依法行政突出问题专项整治行动，共清理整改23个市级行政机关26个突出问题。印发《关于开展行政不作为、乱作为专项整治行动的实施意见》《关于开展行政许可不规范、行政事业性收费和经营服务性收费不规范等专项整治行动实施意见》等，坚持以问题为导向，认真查找并整改执法部门侵害公民、法人和其他组织合法权益的行政行为。四是强化规范性文件备案审查力度。规范性文件草案提交市政府常务会议审议前，由市政府法制办进行合法性审查，未经审查不得提交会议讨论，切实维护抽象行政行为严肃性。五是强化考核逗硬奖惩。将行政应诉工作、行政首长出庭应诉情况纳入各区市县政府、市级各部门绩效目标考核，以刚性手段督促全市行政机关依法行政，规范行使行政权力。

二、存在的差距和问题

（一）行政争议高位运行。从检查情况看，我市行政诉讼案件近年来呈现快速增长态势，在三大诉讼中占比明显扩大，行政争议高位运行。2012年，全市法院行政诉讼案件受案数为175件，2014年增至357件。2015年5月至9月，全市法院受理行政诉讼案件254件，较去年同期增长69件，增幅达37.3%。行政诉讼案件具有相对集中的特点，从部门来看，总量靠前的是人力资源社会保障、公安、住建、国土等部门；从类型来看，诉政务信息公开、行政不作为等案件大幅提高。

（二）应诉义务履行较差。尽管市政府出台了应诉出庭制度规定，全市各级行政机关应诉工作有了明显进步，但与法律要求相比还很不相称。行政首长出庭率较低，今年审结的一审案件81件中，行政机关首长出庭应诉的仅有5件，副职出庭应诉的也仅有10件，占案件总数的18.5%，更多的是委托代理人出庭应诉。有的应诉人“出庭不出声”，举证、质证、答辩能力明显不足，履行应诉义务较差。

（三）司法水平有待提高。对涉及城市国有土地上房屋征收案件、农村土地征收补偿案件，以及个别告市、县人民政府等群体性、敏感性案件，人民法院在立案受理方面有所顾虑，存在畏难情绪。从调查案件卷宗发现，个别案件因种种原因，对事实的认定还不是很清楚，审理结束后没有起到“定争止分”的作用，存在当事人由司法诉讼转为信访求决的苗头。

（四）法律监督仍需加强。从检查情况看，对行政诉讼的监督工作还较为薄弱，长效机制尚未形成。检察机关对行政诉讼的主动监督不够，被动监督案数较少。人民法院的司法监督力度不够，对诉讼中反映出的一些典型问题、共性问题分析研究不足，司法建议质量有待提升。全市各级人大及其常委会对行政诉讼关注度不够，对法律实施的监督不大充分、有效。

（五）案多人少矛盾突出。前锋区法院行政庭仅有6名审判员，2013年以来共收4个区市县及市级部门行政诉讼案件581件，人均工作量十分繁重。武胜县法院仅有3名法官从事行政审判工作，力量更显不足。行政机关法制力量也较为薄弱，有的行政执法职能较强的部门仅有1名兼职工作人员，要完成好执法把关、行政应诉等工作任务难度较大。

三、工作建议和意见

（一）切实加强应诉工作。2015年10月13日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十七次会议，审议通过了《关于加强和改进行政应诉工作的意见》，对进一步做好行政应诉工作提出了新的更高要求。全市各级行政机关要认真学习，深刻领会《意见》精神，牢固树立行政机关与公民、法人和其他组织平等诉讼主体思想，切实转变丢面子、不应诉、怕应诉等陈旧观念。要切实履行出庭应诉职责，落实相关制度，督促行政首长积极出庭应诉，认真做好答辩举证工作，不断提高应诉能力；对行政首长应出庭而不出庭应诉的，要进行通报批评。要切实加大行政应诉工作监督考核力度，严格落实行政应诉责任追究，确保行政应诉工作落到实处。

（二）积极推进司法改革。我市作为全省首批行政案件相对集中管辖试点市，要在推进司法改革中大胆探索，勇于创新，创造成功经验，形成新的亮点。要加强立案机制建设，严格落实行政诉讼法相关规定，执行立案登记制，消除立案顾虑，做到应立尽立。人民法院要规范异地管辖工作，相关规范性文件要依法报备。要加大提级管辖、指定和交叉管辖力度，切实减少地方行政机关对行政诉讼的影响，提高审判质量，努力提高司法审判公信力。要抓好非诉行政执行工作的“裁执分离”改革，逐步拓展“裁执分离”机制的适用领域，构建行政机关与法院分工负责非诉行政执行、审查的新机制。要依法妥善处理行政案件，落实中、省排除非法干预制度，“让审理者裁判，让裁判者负责”，规范法官、合议庭与院庭长的权力和责任。

（三）严格依法保障诉权。人民法院要认真贯彻落实行政诉讼法的规定和立案登记制改革要求，巩固提升行政诉讼“立案难”问题治理成果，依法规范受理各类行政案件，严格依法保障相对人诉权。要加大宣传力度，让群众全面了解立案登记制度的具体要求，得到群众的理解和支持，营造良好的社会环境氛围。要加大公开力度，将立案登记的范围、条件、流程以及起诉材料、诉状要求等信息，在诉讼服务中心公示，方便公民、法人或者其他组织了解掌握。要加强监督约束，对依法应当受理的案件不立案或者故意拖延的，要严肃追究有关人员的责任。

（四）努力改善司法环境。“一府两院”要把行政诉讼法作为普法工作的重要内容，通过“法律七进”、专题讲座、法制培训、印发资料等方式，解决群众不知告、不会告、不敢告和行政机关行政法制意识淡薄、执法能力不强等问题，努力营造良好法治环境。建立行政争议解决的联动机制，进一步加强情况通报、信息共享和工作协调。人民法院要充分发挥司法建议作用，对于受理的行政诉讼和非诉执行案件，在审查时发现行政机关不作为、乱作为、不当作为时，及时向政府发出司法建议，促使行政机关依法行政。积极推进社会各部门、各行业、各方面的广泛参与，发挥协调化解功能，构建化解行政争议的联动机制。

（五）加强司法能力建设。人民法院要抓住执法主体、事实依据、法律程序等司法审查关键，切实提高司法审查能力，依法审理行政诉讼案件。要配齐配强行政审判人员，尽快解决好案多人少的突出矛盾，适应民主法治建设需要，满足广大公众的更高要求。要加强对行政审判人员的培训、教育和考核，不断提高政治素质、业务素质，提高办案水平和办案质量。要健全和完善案件质量检查和评查制度、改判和发回重审情况通报制度，进一步改进行政审判工作，提高审判工作质量和水平。要切实发挥司法建议和行政诉讼白皮书的重要作用，对于行政诉讼中发现行政执法机关存在执法违法、执法不规范等问题，要及时提出司法建议，促使行政执法机关依法行政、规范执法行为。

（六）规范非诉执行工作。要规范行政机关申请行为，行政机关在申请人民法院强制执行时，要提供作出具体行政行为的相关证据材料和规范性文件，人民法院要进行认真审查把关。要规范审查告知程序，人民法院在作出裁定前，要依法听取被执行人和行政机关的意见，切实保障被执行人的申辩权利。要强化对执行依据合法性的审查，凡明显缺乏事实根据或者法律依据，或者有其他明显违法并损害被执行人合法权益的非诉行政案件，一律不予立案或不予执行。各级行政执法部门对于非诉行政案件的执行，要加强与法院的配合，不能一推了之；人民法院要认真执行“由政府组织实施为总原则、由法院执行属个别例外情形”的基本要求，防止减损司法公信力。

（七）提高法律监督水平。检察机关要加大对行政诉讼的法律监督力度，紧紧围绕行政诉讼活动中的严重违法行为和职务犯罪这两个重点，抓住涉农维权、弱势群体保护等涉及民生的案件、重大有影响的案件、损害国家和社会公共利益的案件，以及群众反映强烈的执法不严、司法不公等突出问题开展法律监督，切实加大对收受贿赂、枉法裁判、徇私舞弊等职务犯罪案件的查处力度。要畅通申诉渠道，规范办案程序，完善听证制度，实现审查程序的公开、公平、公正。要积极推动行政诉讼法律监督工作机制创新，合理配置行政检察工作人员，开展业务培训岗位练兵活动，不断提高理论素养和实际办案能力。全市各级人大及其常委会要加强法律监督和工作监督，促进行政诉讼工作规范廉洁运行。

四、修法建议

执法检查中了解到，我市公安交通执法部门将车辆年检与处理违法记录进行捆绑执法，今年7月被车主彭某提起行政诉讼，已被我市法院判决败诉，并要求10日内为车主办理年检业务。

公安部《机动车登记规定》第49条：机动车所有人在“申请前应当将涉及该车的道路交通安全违法行为和交通事故处理完毕”。《中华人民共和国道路交通安全法》第二章第十三条规定，“对提供机动车行驶证和机动车第三者责任强制保险单的，机动车安全技术检验机构应当予以检验，任何单位不得附加其他条件。对符合机动车国家安全技术标准的，公安机关交通管理部门应当发给检验合格标志”。

因此，机动车登记规定与道路交通安全法规定相互冲突矛盾，也不符合行政许可法、立法法的有关规定。建议市人大常委会会议审议之后，由市人大常委会专题报告，提请上级有权机关予以修正。